以锦湖轮胎事件为例析缺陷产品召回制度的完善

——王毅  周晓钰 律师

 

【内容摘要】锦湖轮胎事件提示我们，我国缺陷产品召回法律制度尚待完善。召回制度对于预防和消除缺陷产品对公民人身财产的损害具有重要而独特的功能。我国应制订缺陷产品召回的一般性法律，规定有关原则、程序并明确缺陷产品概念，明确责任主体及主管部门，加强法律制裁力度特别是应完善惩罚性赔偿制度。

【关键词】缺陷产品 召回 锦湖轮胎

 

一、事件回放

锦湖轮胎是由全球十大轮胎企业之一，韩国八大集团之一的锦湖韩亚集团在中国投资兴建的大型专业轮胎生产企业，为包括北京现代、一汽大众、上海通用、东风标致、长城汽车、通用汽车等众多汽车厂家提供配套轮胎，是中国国内配套市场占有率第一的轮胎品牌。

2011年央视3•15晚会揭露，锦湖轮胎在轮胎制造过程中存在违规生产的严重问题，偷工减料，以次充好。为了保证轮胎品质，锦湖轮胎制定了严格的作业标准，然而在制造过程中，却大量添加返炼胶，用返炼胶来代替原片胶。标准规定的是一套，而实际操作的却是另一套。返炼胶的添加严重影响轮胎的质量问题，从而也给配有锦湖轮胎的汽车带来了很大的安全隐患。

锦湖轮胎被曝光后的第二天，锦湖轮胎先是“拒不认错”，表示其用于轮胎生产的“返炼胶”并非次品，不存在质量问题。直至3月21日下午，锦湖轮胎中国区总裁李汉燮才正式向广大消费者发布道歉声明，称经调查发现了“被报道的工段”存在不按照公司的内部标准进行生产的事。

3月28日，国家质检总局要求锦湖进行召回。4月1日，锦湖轮胎向国家质检总局递交召回报告，决定自4月15日起，召回2008年之后锦湖轮胎天津工厂生产的30万条涉案问题轮胎。但随后，李汉燮又在5月中旬向记者强硬地表示，无论是召回的、还是因检测而更换的锦湖轮胎，其质量都没有任何瑕疵。

4月8日，一辆装配锦湖轮胎的全顺牌警车行驶途中因爆胎发生交通事故，1名民警当场死亡，4名民警受重伤。

4月10日，　国家质检总局发布公告称，因使用锦湖轮胎，从4月15日开始，东风悦达起亚、长城汽车以及北京现代将共计召回75480辆问题车。

6月，一辆装配锦湖轮胎的别克凯越轿车在行驶途中突然失控，撞上隔离带并导致车毁人亡。

9月，全国政协委员、财政部财政科学研究所所长、经济学家贾康驾车行驶途中，左侧两个锦湖品牌的轮胎突然爆裂，导致车辆撞向高速护栏，发生事故。

据了解，单就锦湖轮胎所做出的召回方案而言，业内也有疑问。例如，锦湖的召回范围仅限于被曝光的天津工厂的产品，而其长春工厂和南京工厂产品则不在召回范围之内。

据汽车投诉网统计数据显示，在锦湖天津工厂被曝光之前的2008年3月到2010年10月，该网站受到的500多宗关于轮胎的投诉中，光锦湖轮胎就占了七成多，用户集中反映锦湖轮胎在行驶几百、几千公里或购车不到一年就出现开裂、鼓包甚至爆胎现象。

笔者所承办的一起交通肇事刑事案件事发2009年9月，一辆由西向东正常行驶于烟威高速公路牟平段的捷达轿车突然爆胎，与同向并排行驶的大货车发生刮擦，致使大货车偏离正常行驶路线，跃过隔离护栏而撞压了相对方向正常行驶的一辆商务车，致乘座在该商务车内的一家三代七口，惨遭“灭门之祸”。而突然爆裂的正是锦湖轮胎。

不过，时至今日，锦湖轮胎也并未表示要对除天津工厂之外的两家工厂的产品进行召回。

实际上，缺乏明确的标准来界定锦湖轮胎是否存在质量问题或者说让锦湖轮胎扩大召回范围和批次，才是造成现在锦湖轮胎公司面对多发的危机事件仍保持强硬态度的关键原因。

据国家质检总局系统内部一位不愿透露姓名的人士表示，锦湖天津工厂事件之后，国家质检总局已经要求各地对所有品牌的轮胎进行抽检，包括轮胎耐久性等检测，但在这次抽检中，并没有专门针对轮胎返炼胶使用比例进行抽检，因为依照现有的法规，目前还没有一个强制性的标准。

全国轮胎轮辋标准化技术委员会是我国轮胎行业标准制定单位，该委员会秘书长王克先在接受记者采访时也表示，目前现行的“返炼胶使用比例不得大于20%”的规定，是1991年原化工部橡胶司制定的，但这个规定既不是行业标准也不是国家标准，仅仅是个技术规范，不具有强制性，更何况，自1998年化工部撤销后，上述规定的作用就被逐渐消失了。

据王克先介绍，欧美发达国家也没有关于返炼胶的强制性制造标准，但欧美国家对于轮胎质量的检测标准却远远严于中国。近年来，欧美发达国家不断提高轮胎安全检测标准。华南橡胶轮胎公司研究开发部部长罗吉良表示：“国内关于轮胎的压穿强度、脱圈强度、高速性能和耐久性能等四个方面的检测标准，至少比欧美国家落后5年以上。”“可以说，欧美国家轮胎检测标准复杂且细致，这就迫使轮胎企业自己要不断提高生产标准，否则一旦出了事企业会承担相当大责任。”某外资轮胎内部人士称。

中国消费者协会律师团成员蒋苏华律师表示，不仅轮胎制造缺乏明确标准，在轮胎产品出现质量问题之后，召回问题也无明确的条文可依。“由于强制性标准的缺失，包括消费者寻求鉴定之类的举证问题很难进行，所以很多维权行动到这个环节也就进展不下去了。”蒋苏华称。

据记者了解，由于缺乏相应的标准，虽然“3•15”之后锦湖轮胎问题频发，但锦湖轮胎天津工厂还是在6月份左右再次获得了在“3•15”期间被国家相关部门叫停使用的3C认证，锦湖轮胎天津工厂目前也顺势实现了复工。

锦湖轮胎事件，集中反映了我国缺陷产品召回制度有待完善的现实。　　

二、缺陷产品召回制度概述

缺陷产品召回制度是指产品的生产商、进口商或者销售商在得知其生产或销售的某类产品存在危及消费者人身财产安全的缺陷时，依法将该类产品从市场上召回并免费进行检测、修理或更换的制度。

召回可以分为两类，即主动召回和强制召回。

主动召回是指制造商发现缺陷产品存在而向主管部门报告并主动召回产品，或者是主管部门发现缺陷产品后建议制造商召回，制造商接受建议，主管部门结束调查的情况。

强制召回是指主管部门下令要求责任人召回或法院判决责任人召回的情况。

缺陷产品召回制度最早产生于美国并很快被世界许多国家写入法律，成为一种国际通行的制度。1966年美国颁布《国家交通与机动车安全法》，规定汽车制造商在发现其产品因设计或制造等方面的原因存在缺陷，有可能带来安全问题时，有义务公开发布汽车召回的信息，必须将情况通报给用户和交通管理部门，并进行免费维修。此后又在多项产品安全和公共健康的立法中引入缺陷产品召回制度，使其应用到可能对消费者造成伤害的产品领域，包括家庭日用品、化学用品、玩具、食品、药品、化妆品等。除美国之外，日本、韩国、英国、欧盟各国、澳大利亚、加拿大等国家也相继建立召回制度。

召回制度是现代民法中一项新的制度，其在社会中的地位和作用日显突出。该制度对于预防和消除缺陷产品对公民人身的、财产的损害具有重要而独特的功能，主要表现在 ：

其一，预防性。传统的民事权利救济方式不论是违约责任救济还是侵权责任救济，其运用都是建立在损害后果发生的前提下，即当事人主张权利救济时，相应的损害后果已经发生。而产品召回的启动则只需发现个别缺陷产品造成损害或者其它某类产品可能存在损害危险的情形，生产商、进口商或销售商就应当将同类产品全部召回，对其进行检测和修理。此可谓防患于未然，从而防止了该缺陷产品对人们的人身财产安全造成大规模的损害。

其二，主动性。传统民事救济方式奉行“不告不理”的原则，非经受害人请求，加害人一般无须主动承担责任。而产品召回的启动则不以消费者向有关部门举报或主张权利为必备，缺陷产品的生产者只要发现其生产的产品存在符合召回条件的缺陷时，就负有主动召回同类产品的义务。

其三，广泛性。一方面，就产品召回的义务主体而言，不仅包括生产商而且也渗透到所有参与产品流通的市场主体，如进口商、批发商、零售商等，因为产品缺陷可能出现和发生于产品流通的任何一个环节，故将召回义务扩大至其它产品提供者有利于召回责任更公平的划分。另一方面，就保护的对象而言，产品召回制度为同类产品的所有消费者提供相同的保护。

其四，公益性。传统民事制度对于民事权利的赋予和保护具有私益性和个体性，而产品召回制度主要是为了维护不特定消费者的利益和公共安全，而非个别消费者利益。

其五，效益性。对于生产商或销售商来说，产品召回旨在防止产品的潜在缺陷变成现实危险，在现实危险发生之前，对产品进行补救和纠正措施，所需成本相对较小。而如果等产品潜在缺陷演变为现实危险，不仅会对单个的消费者造成重大损害，而且可能会影响公共安全。对于广大消费者来说，在实际损害现实发生之前，缺陷产品被召回，潜在危险得以消除，这与实际损害发生后行使赔偿请求权相比，权利救济所需成本较低。

三、我国缺陷产品召回制度的立法现状

在我国现行法律体系中，与缺陷产品管理最为密切的法律是《产品质量法》，该法第26条规定：“生产者应当对其生产的产品质量负责。产品质量应当符合下列要求：不存在危害人身、财产安全的不合理危险，有保障人体健康和人身财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准。”第41条规定：“因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其它财产损害的，生产者应当承担赔偿责任。”而《消费者权益保护法》也有类似规定，该法第7条规定：“消费者在购买、使用商品和接受服务时，享有人身财产安全不受损害的权利。消费者有权要求经营者提供的商品和服务，符合保障人身、财产安全的要求。”第18条规定：“经营者应当保证其提供的商品和服务符合保障人身和财产安全的要求。经营者发现其提供的产品或服务存在严重缺陷，即使正确使用商品或服务仍然可能对人身财产安全造成危害的，应当立即向有关行政部门报告和告知消费者，并采取防止危害发生的措施。”但这些法律规定只是在原则上为缺陷产品召回提供了法理基础，尚未明确涉及缺陷产品召回制度。最早规定缺陷产品召回的法律是2004年10月28日通过的《上海市消费者保护条例》，作为一部地方性法规，该条例第33条规定：“经营者发现其提供的商品或者服务存在严重缺陷，即使正确使用商品或者接受服务仍然可能对消费者人身、财产安全造成危害的，应当立即中止、停止出售该商品或者提供该项服务；商品已售出的，应当采取紧急措施告知消费者，并召回该商品进行修理、更换或者销毁，同时应当向有关行政管理部门和行业协会报告。”首次在国家法律规定中明确设立缺陷产品召回的是《食品安全法》，该法第53条规定：“国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。”在其之后的施行的《侵权责任法》第46条则明确规定：“产品投入流通后发现存在缺陷的，生产者、销售者应当及时采取警示、召回等补救措施。未及时采取补救措施或者补救措施不力造成损害的，应当承担侵权责任。”

目前有关缺陷产品召回的法律规定主要是有关行政法规和部门规章，如国家质检总局2004年10月发布的《缺陷汽车产品召回管理规定》，2007年7月国务院出台的《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，国家食品药品监督管理局2007年12月6日制定的《药品召回管理办法》以及《儿童玩具召回管理规定》等。但是这些条例与规定的法律阶位较低，适用范围有限，权威性不强。

总体而言, 我国关于缺陷产品召回的立法起步较晚, 制度建设相对滞后。现行有效的法律规定内容零散, 体系缺乏协调性, 从而使得召回活动主要集中于有限的几类产品, 产品召回覆盖面亟待拓宽。虽有法律层面的规定, 但文字极其有限且语焉不详, 缺乏实施条例, 可操作性不强。而具体可供实施的规范以部门规章为主, 层级较低, 导致这一制度的权威性和约束力偏弱。另外一些具体的规则设计有欠科学合理性, 影响了召回制度运行的效率和效果。另外，还存在缺陷产品的标准不够明确、对责任人规定不十分清晰、监管部门责任不到位，处罚制裁力度不足等问题。

四、完善我国缺陷产品召回制度的立法建议

（一）  制定缺陷产品召回的一般性法律。

如前所述，我国缺陷产品召回制度虽有《产品质量法》、《消费者权益保护法》提供了缺陷产品召回的法理依据，《侵权责任法》又明确了企业的缺陷产品召回义务，但以上原则性规定无法成为缺陷产品召回的具体操作依据。而相关涉及产品召回的法规、规章虽然明确了缺陷产品的召回条件、程序等相关问题，但却存在法律层级低，权威性不足，适用面过窄，体系化不足等局限。而综观世界，召回制度已经成为发达国家普通采用的一种法律制度，许多国家制订了单独的法律。因此，建议由全国人大制定《中华人民共和国缺陷产品召回法》，对缺陷产品的召回制度的原则、执法主体、召回标准、召回程序、法律责任等做出法律上的界定，以保证产品召回制度的法律权威性。与此同时，可由国务院及负责相关管理职责的部门根据召回法的规定，制定相关配套的行政法规和行政规章，作为召回制度落实的实施细则，从而形成一个完整的缺陷产品召回制度法律体系。

（二）  明确缺陷产品的概念。

我国《产品质量法》第46条的规定除将缺陷产品的一般特征“不合理危险性”规定为判断标准，还规定了认定缺陷的另一标准——生产标准。如果产品不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准时，该产品即可认定为缺陷产品。生产标准具有较强的可操作性，也增加了认定缺陷产品的客观性。但同时适用两个标准，就容易产生歧义。如果一个产品符合国家标准或行业标准，但却仍存在不合理的危险性，这一产品还是否应被认定为缺陷产品？因为我们不能要求所有的国家标准、行业标准都是先知先觉，能够杜绝所有的不合理危险。事实上标准往往具有滞后性，这就使得符合国家标准或行业标准的产品仍有可能具有不合理的危险性。

以锦湖轮胎为例，轮胎返炼胶比例目前还没有一个强制性的标准就极有可能成为不能认定锦湖轮胎为缺陷产品的理由。笔者认为：“产品存在危及人身、财产安全的不合理的危险”应为判定缺陷产品的基本标准；而如果产品有保障人体健康和人身、财产安全的标准，不符合该标准为判定此类缺陷产品的简单标准。即符合标准是产品应达到的最低要求，不符合标准，肯定是缺陷产品；但产品符合标准却不能依此判断产品不存在缺陷。立法应当明确，即使产品符合国家标准或行业标准，但其仍然存在不合理危险时，仍应被视为缺陷产品。

（三）  明确责任主体，统一主管部门。

根据召回方式的不同，缺陷产品的召回主体应有所区别。对于自愿召回来说，其主体是生产商，对于强制召回来说，应由产品的主管部门及对其负有监督职责的部门通过一定的程序实施。在缺陷产品召回制度中，在关责任主体分三种情况考虑：

1、在国内市场上销售的国内产品，其责任主体是产品的生产者，同时产品的销售者、维修者、经销商等负有协助产品生产者召回缺陷产品的义务。

2、对于在国内市场上销售的外国商品，缺陷产品召回的义务主体为进口商。

3、对于我国出口到国外市场上的产品在国外发生召回问题时，应由政府有关部门与进口国有关部门协调，并根据协调结果处理。或者直接根据有关国家间的合作协议或国际条约处理。

我国现行的行政执法在一定程序上存在职责不清，职能交叉的现象。有关行政部门执法，争权和推诿两种极端现象同时存在。质量管理体系中也是如此，多个部门都有一定的监督职责，但法律并未设定监督不力的责任。要解决这一问题，首先是在立法上要明确有关部门的职责。有的学者提出，应有国家质检总局以及地方各级质检部门负责一般产品的召回工作，某些特定种类的产品，如汽车、药品、医疗器械等则由专门的部门负责进行监督。

（四）  加强法律责任，完善征罚性赔偿制度。

没有行之有效的法律制裁措施，再好的制度也会成为一纸空文。缺陷产品召回制度也必须辅以强有力的法律制裁措施，以遏制生产商的投机侥幸心理，使其违法不履行召回义务的成本大于守法成本，才能真正有利于召回制度的实施。而我国目前有关召回的法律规定都是一些部门规章，根据《立法法》的规定，部门规章所规定的行政处罚额受制于相关法律规定。所以，我国有关产品召回的规范中关于未履行或未恰当履行召回义务的处罚力度比较轻微, 远不及企业履行召回义务可能付出的成本。例如《缺陷汽车产品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》和《食品召回管理规定》中对于生产者违反有关召回的义务的处罚措施主要包括警告、责令限期改正、通报批评和罚款等, 其中罚款的额度最高不超过3万元人民币。这对违规企业来说根本就毫无压力，对于那些年产值动辄数亿数十亿甚至几百亿的汽车企业来说，简直就是牛之一毛，笑话一般。而按照美国的法律，违反召回义务的企业最高可被处以1500万美元的罚金，造成严重后果的，企业有关负责人还可被处以最高十五年的有期徒刑。所以有必要通过立法加大对违反义务者的处罚力度。

在法定的情形下，对缺陷产品予以召回，是责任主体应当履行的一项法定义务，违反该义务，不仅应当承担相应的行政责任，在出现损害后果时，还应根据法律规定承担惩罚性赔偿责任。惩罚性赔偿是是指当被告以恶意、故意、欺诈或放任之方式实施加害行为而致原告受损害时，原告可以获得除实际损害赔偿金这外的赔偿。惩罚性赔偿具有补偿受害人损失的赔偿功能、制裁侵害人的惩罚功能以及遏制侵害行为的教育功能。《消费者权益保护法》、《食品安全法》以及《侵权责任法》均规定了产品责任领域的惩罚性赔偿。其中《侵权责任法》第47条规定：“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”上述法律的规定，均十分原则，对于何为“明知”，则较难于把握。建议在缺陷召回立法中，将惩罚性赔偿适用与召回义务的履行情况结合起来，可规定：如果生产商、销售商对缺陷产品及时、主动、有效地实施了召回，那么即使该产品仍然给消费者造成了损害，也不宜对其认定可予以惩罚性赔偿，如果生产商、销售商未按法律规定履行召回去缺陷产品义务，或履行不适当，就可以适用惩罚性赔偿。