“交通事故认定书”的可诉性探讨

——张有能 律师

 

内容摘要：新《道路交通安全法》的颁布实施后，交通事故认定书的法律救济途径也随着旧法的废止而失去，公安交警部门也随之对交通事故认定书的制作拥有了巨大的权力。随之而来的是交通事故认定书出现了大量的不当认定的情况，然而当事人对不当的交通事故认定书没有救济途径。对此，笔者试探讨一下“交通事故认定书”的司法救济，期望能对此种状况的改变有所作为。

关键词：交通事故认定书  具体行政行为  可诉性

 

随着经济的发展，车辆越来越成为日常用品的范畴，然而伴随而来的交通事故也随之剧增，因此，交通事故认定书也便成了影响民事赔偿及是否承担刑事责任的重要依据。正是因为这种原因，很多交通事故的当事人都是千方百计地找关系，以做出对自己有利的认定，使得在现实生活中很多交通事故认定书认定有不当，不能真实地反映事故发生的真实情况。而当事人却没有有效的救济途径。在建设社会主义法治国家的大环境下，新的《道路交通安全法》的颁布实施却没有实现法律上的公平正义，反而当事人的权益更难维护了，没有了司法救济途径，这不能不说是一种遗憾。博登海默曾说过：“法律的重要作用之一及是调整和调和种种相互冲突的利益。”“法律规范构成了立法者为解决种种利益冲突而制定的原则和原理。”[1]而现实中正是由于对交通事故认定书缺乏有限的救济途径，当事人对此只能无奈接受交通事故认定书。如何能让当事人的合法利益得以维护，更能体现法律的公平合理，笔者在此试着对此作一些探讨。

• 现行法律、法规对交通事故认定书的相关规定

《新道路交通安全法》颁布之前，根据《道路交通事故处理办法》第二十二条的规定：“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当在做出维持、变更或者撤销的决定。”也就是说，当事人对交通事故责任认定不服，有权申请行政复议，也就是说交通事故责任认定的行为是具体行政行为。

然而，《道路交通安全法》的颁布实施，这种状况完全改变了。《道路交通安全法》第73条规定：“公安交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人责任，并送达当事人。”从这该条中并不能明确交通事故认定的含义和性质。对于交通事认定书是否可以提出行政诉讼确切提出是在二OO五年一月五日，全国人大法制工作委员会回复湖南省人大常委会法规工作委员会《法工办复字[2005]1号》《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》后确立的，《意见》明确指出：“根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼……”。 鲁高法[2008]243号《山东省高级人民法院2008会议纪要》第二部分关于人身损害赔偿案件中若干问题的处理中（四）指出“关于交通事故认定书的效力问题。根据《道路交通安全法》的规定，公安交通管理部门出具交通事故认定书的行为不是具体行政行为，只是人民法院处理道路交通事故损害赔偿案件的重要证据之一……”，也就是说在法律层面上，并没有给交通事故认定书予以准确定位。不可思议的是，对此进行明确的是全国人大法制工作委员会的回复，从立法的角度看，这是一个什么层面的文件？法律解释？司法解释？法规？规章？显然，其不属于任何有法律效力的解释，在法治环境出现该种文件令笔者不禁感到遗憾，说得更厉害一点是对立法体系的一种摧残。

笔者认为，交通事故认定是典型的具体行政行为，而交通事故认定书是法律文书，因为交通事故的认定过程不仅仅是对事实的认定，而更是一个适法的过程，既然是适法的过程就应该接受司法监督。

二、交通事故认定书的在诉讼中的作用

1、在民事诉讼中的作用

在交通事故人身损害赔偿案件中，交通事故认定书是作为承担责任的基本依据，各地法院对此更是作为赔偿依据的第一依据。鲁高法[2008]243号《山东省高级人民法院2008会议纪要》第二部分关于人身损害赔偿案件中若干问题的处理中（四）指出“……交通事故认定书的行为不是具体行政行为，只是人民法院处理道路交通事故损害赔偿案件的重要证据之一 ”。同样， 山东省二○○八年十二月十二日颁布的《山东省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第第六十六条规定：“……机动车一方按照下列规定承担赔偿责任： (1)非机动车驾驶人、行人负事故全部责任的，承担不超过百分之十的赔偿责任； (2)非机动车驾驶人、行人负事故主要责任的，承担百分之三十至四十的赔偿责任； (3)非机动车驾驶人、行人负事故同等责任的，承担百分之六十至七十的赔偿责任； (4)非机动车驾驶人、行人负事故次要责任的，承担百分之八十至九十的赔偿责任。”从这里可以看出赔偿是按责任来分配的，而责任的划分则是由公安交通管理部门来划分的。尽管上述《山东省高级人民法院2008会议纪要》中有 “当事人一方或者双方对交通事故认定书提出异议的，应当提供相关的证据或者说明理由，并承担结果意义上的举证责任”的规定，但对于有异议方来说，要举证达到推翻认定书的证据是完全不可能的，至少目前为止笔者未见到有推翻交通事故认定书的案例。

2、在刑事诉讼中的作用

在涉及人身自由方面的刑事诉讼中，交通事故认定书依然是是否构成交通肇事罪的标准，最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中第二条“交通肇事具有下列情形之一的，处三年以下有期徒刑或者拘役： (1)死亡一人或者重伤三人以上，负事故全部或者主要责任的; (2)死亡三人以上，负事故同等责任的; (3)造成公共财产或者他人财产直接损失，负事故全部或者主要责任，无能力赔偿数额在三十万元以上的。交通肇事致一人以上重伤，负事故全部或者主要责任，并具有下列情形之一的，以交通肇事罪定罪处罚”从该规定可以看出是否构成犯罪完全是看在交通事故中的责任，而在司法实践中，其依据当然就是交通事故认定书。而在刑事诉讼法中交通事故认定书是属于哪一种法定证据呢？有人认为，交通事故认定书应界定为鉴定结论而不是书证，[2]也有人交通事故认定书不是鉴定结论，[3]这正体现了交通事故认定书法律地位的尴尬地位。笔者认为其不是书证，更不是鉴定结论。

从上述交通事故认定书在民、刑事诉讼中的作用可以看出，交通事故认定书在诉讼中对当事人权利的重要性，然而当事人却没有救济途径，其与依法治国的理念是格格不入的。无论从何角度来看，交通事故认定书应该纳入行政诉讼的范围。

三、交通事故认定书可诉性的意义

1、法治理念构建需要

司法救济对权利极其重要，没有救济手段的权利仅仅是书面的权利，是没有生命力和价值的权利，或者可以这样说没有救济的权利并不是真正的权利。有句古老的法谚云：“无救济者无权利。”在法治的前提下，任何行政机关的职权必须要有监督机制，其相对人要有必要的救济渠道。我国《行政诉讼法》第一条规定：“为了……维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法规定制定本法。”明确规定道路交通事故当事人对公安交通管理机关依职权作出的交通事故认定不服的,可以在合理的期限内向人民法院提起行政诉讼,这是完全符合行政法和行政诉讼法基本原理的。然而法律之间规定相互矛盾，从而使当事人、交通部门、法院之间在适用法律上出现混乱的现象，这与我国依法治国的理念是相违背的。按照行政诉讼法的规定，使交通事故认定书有异议的，依法可以进行行政复议或行政诉讼，这样能使公民打消顾虑，通过司法救济的途径，树立对国家诉讼制度的信心，减少社会矛盾，切实维护公民的合法权益，实现行政诉讼法的立法目的，促进我国依法行政和建设法治国家的进程。而司法机关的中立性，使的司法机关成为解决这一问题的最合理机构。

2、对当事人权益保护的需要

交通事故责任认定书，不仅是交通事故当事人承担何种程度民事责任的证据，还是承担何种程度刑事责任和行政责任的最重要的依据。它直接关系到发生交通事故后,交通事故当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否承担行政责任、民事赔偿责任问题。由于这种行政确认行为又是公安交通管理部门依据其行政职权单方作出的,直接或间接影响当事人权利义务的具体行政行为, 当事人与交警部门的信息是不对称的，其地位是不平等的，如果不将这种行为纳入行政司法审查的范畴,必将严重影响当事人的合法权益,使其失去了司法救济途径，无救济者无权利，这是所有从事法律职业人所共有的理念。因此，交通事故认定书的不可诉性导致了当事人的合法利益得不到有效的保护。

3、对交警部门的监督

交通事故认定书是交警部门单独作出的， 通过前面对交通事故认定书在司法实践中的作用我们可以看出其重要性，这样一个对公民、其他组织都有可能产生巨大影响的事故认定书，现在出现了无监督的状态，这样容易滋生我们交警部门在认定事故时出现执法不公正、不公平的“一言堂”现象，因为“没有监督的权力，必然导致腐败”，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止 。”[4]这样不仅损害当事人的利益，同时也导致了政府职能部门的公众形象严重受损。所以，交警部门的执法行为受到必要的监督与约束,直至接受司法审查的评价，加强行政行政执法监督，不仅维护了当事人的利益，保障法律公正，同时也提高了交警部门的公信力。

可见，将交通事故认定书纳入诉讼体系不仅能更好的维护当事人利益，而且有利于维护政府机关的公信力，保障社会和谐发展。

四、交通事故认定书可诉性的依据

1、依法行政是建设有中国特色的社会主义法治的需要。

在依法行政的理念中，行政机关权力的行使必须有法律的明确授权，而权力的行使必须要有可靠的监督机制，这是法治社会的根本要求，是提高政府形象，提高工作效率，取信于民的重要保证。

2、交通事故认定行为是具体行政行为。

根据行政诉讼法第二条的规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。

虽然，现阶段司法机关认为交通事故认定不是具体行政行为，但笔者对此不敢苟同，笔者认为交通事故认定书的作出行为完全符合具体行政行为的基本特征：第一，交通事故责任认定实施的主体是公安机关，是依法处理交通事故的职能部门；第二，交通事故责任认定是公安机关根据《中华人民共和国道路交通安全法》的授权而实施的一种职权行为；第三，交通事故责任认定是公安机关针对特定的交通事故而单方面作出的具有法律效力的行为，它代表着国家行政机关独立的管理意志，不以行政管理相对人的意志为转移。当事人是否提出处理申请或者在处理活动中是否同意，都不影响公安机关对交通事故作出认定。这就决定了交通事故认定既不同于行政调解，也不同于法律规定的行政仲裁行为；第四，交通事故责任认定书一经作出，即会对特定的平等的民事主体之间的权利义务关系产生实质性影响。第五，交通事故认定书是针对具体当事人而做出的，并不具有反复实用性。因此，交通事故责任认定是公安机关依照有关法律授权，在具体的交通事故处理活动中，针对特定的当事人之间的责任大小进行认定的具体行政行为，完全符合可诉具体行政行为的特点的，应该是可诉的。

3、现行法律法规并没有明确规定交通
施行的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》 (以下简称(《解释》)第1条对人民法院行政诉讼受案范围作了明确的解释：“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起行政诉讼的, 属人民法院行政诉讼的受案范围。”《解释》同时列举了不属于人民法院行政诉讼受案范围的6种行为,公安交通管理部门作出事故认定书的行为不在上述6种行为之列。因此，将交通事故认定书纳入司法救济是合法、必要的。

结束语

法制的完善需要长时间的探讨，法治理念的构建更是需要几代人的努力，但都需要法律职业者共同为之奋斗，法治的大厦不是一朝一夕能够完成的，希望笔者能为此大厦贡献一点力量。

                         

注释：

[1] [美]E•博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》邓正来等译，中国政法大学出版社1999年版第138页。

    [2]《检察日报》 ２００５年１１月１７日刘国辉、董长征《交通事故认定书应界定为鉴定结论》

[3]《检察日报》２００５年８ 月２３日王跃进《交通事故认定书不是鉴定结论》。

[4][法]孟德斯鸠著  张雁深 译《论法的精神》（上册），上海：商务印书馆1961年版 第154页。

 

     参考文献

1、《道路交通安全法》

2、《山东省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》

3、《中华人民共和国行政诉讼法》

4、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》

5、最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

6、[法]孟德斯鸠著  张雁深 译《论法的精神》（上册），上海：商务印书馆1961年版

7、[美]E•博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》邓正来等译，中国政法大学出版社1999年版