入世对我国行政法律制度的影响

44 2007-04-19 00:00

      内容摘要:入世主要是政府入世。如何按照WTO的要求变革我国的行政法律制度,已经成为我国加入WTO后改革向纵深发展的核心问题。本文试图从WTO对行政法律制度的基本要求、我国改革行政法律制度应遵循的原则和步骤等几个方面,分析入世对我国行政法律制度的影响及应对措施。主题词:WTO  行政法律制度  改革    一、引子    写下上面的题目,一连几天不敢动笔,怀疑是否符合这次理论研讨的主题要求,但它却长时间萦绕在脑际挥之不去。想起在办理案件,特别是涉外民商事案件、行政案件中遇到的事事件件,体味的酸甜苦辣,总是产生对我国行政法律制度改革的思考与期盼。研究这个问题即使不是狭义的律师业务,但谁又能说这不是我们当代律师的分内业务呢?有一种力量在促使着我:把这个题目写下去。    二、加入WTO,是中国改革行政法律制度的允诺    中国自1986年启动复关谈判程序,到2001年底历经16年艰苦的争取,终于成为 了世界贸易组织的一员,这标志着中国政府接受世界贸易统一规则、改革现行行政法律制度的姿态和勇气。虽然解决了组织上入世的问题,但由于几十年计划经济的影响,我们在许多方面,离WTO的要求还相差甚远。    WTO协议除了其内容涵盖货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施等29个法律文件外,还包括20多个部长宣言和决定。这些法律文件确立了WTO一系列规则和机制,目的在于通过确定各成员能够享有的权利和应当承担的义务,并且通过建立贸易政策审议机制和争端解决机制,监督各成员有关贸易的法律、法规、规章和政策措施的制定和实施,力求为世界提供一个开放、公平、统一的多边贸易体制框架。从内容上看,WTO规则主要是规范和约束成员的政府行为,旨在消除或者限制各成员政府对跨国(境)贸易的干预。入世,在一定意义上可以说是政府入世。有学者将WTO规则称为“国际行政法典”,这是有一定道理的。WTO协议确定的非歧视、市场开放、公平竞争三大基本原则,成为货物贸易协议(GATT)、服务贸易协议(GATS)、与贸易有关的知识产权协议(TRIPS)、与贸易有关的投资措施协议(TRIMS)的指导原则。WTO规则作为一部庞大的“行政法典”,其内容涉及到各成员国政治、经济、社会生活的各个领域,以规则限制政府行为,并“干预”成员国的内政,它与我们熟悉的行政管理的观念、制度、体制、方式、手段具有很大的差异。因此,了解WTO的要求,并按这些要求积极主动地、及时地改革我国传统的行政法律制度,既是发展现代市场经济的必然,也是我们加入WTO的庄严允诺。    三、WTO对我国行政法律制度的具体要求    入世主要是政府入世,或者说首先是政府的入世。因此,一跨入世界贸易组织的大门,我国的行政法律制度,特别是现行的政府职能定位、管理机制等与WTO规则的矛盾冲突,将不可避免地凸显出来,这就必然要求我们改变传统的体制和做法,从而使我们的行政法律制度与国际规则“亲密接触”。    1、政府角色必须进一步准确定位。WTO规则对政府在市场经济生活中的角色定位有严格的要求,政府既不能越俎代庖,过多地介入和干预市场经济,甚至直接进入市场充当“运动员”,又必须当好市场经济的“裁判员”和“服务员”,维护公平的市场秩序,创造良好的市场环境。它要求我们的政府要由全能的政府转变为有限的政府、由任性的政府转变为守信政府、由权力政府转变为责任政府、由带有某些倾向的政府转变为公正的政府。这种要求对于正在进行从计划经济条件下到市场经济条件下的角色转换的我国各级政府而言并非轻而易举的事情。因为,一方面受长期的计划经济模式的影响,我们的一些政府机关及其工作人员还习惯于“全能政府”、“保姆政府”,因而转变观念、政府权力收缩、从市场领域大踏步退出的任务还相当繁重;另一方面,由于中国社会欠缺市场经济的传统,我们的市场经济建设只能是政府主导型,这又决定了我们的各级政府在市场经济建设中必须扮演比先进的市场经济国家的政府更为积极主动、更为关键的角色。如何处理这“一退一进”之间的关系,真正符合WTO规则的要求,避免进退失据,无所适从,无疑是必须认真思考的问题。    2、经济与贸易领域法律法规须尽快修改、完善。尽管改革开放以来,我国一直在加强经济与贸易方面的法制建设,公司法、对外贸易法、证券法、商业银行法、产品质量法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、商标法、专利法、著作权法等许多急需的基本法律相继颁行,与此相关的法规以及其他规范性文件更是数不胜数。然而,这些现行的法律法规大多制定于我国市场经济体制发育初期,囿于各种主、客观条件,立法者对于市场经济的规律要求认识尚不深刻,更不用说在立法中考虑到未来加入世贸、适应全球经济一体化的需要了。这就导致了许多立法带有浓重的计划经济体制的痕迹,与WTO的要求更是大相径庭。比如,世贸规则要求成员国(方)对所有企业一视同仁,实行“国民待遇”,而我国现行法律中规范市场主体的法律就有公司法、全民所有制工业企业法、乡镇企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法等等,企业名称不同,性质不同,法律地位和待遇也差别很大。再如,世贸规则要求逐步取消非关税贸易壁垒,取消对外资准入领域的限制,取消对外商投资企业在本地含量、出口比例、外汇平衡和技术转让的强制性要求,而我国的现状恰恰相反,在众多的管理对外经济贸易和外商投资的行政法规和政府部门规章里,充满了非关税贸易壁垒的设置,对外商投资则在投资领域、投资比例、出口比例、外汇平衡和技术转让等多方面设置了禁区和门槛。另一方面,在世贸规则允许和鼓励的维护公平竞争、保护成员国(方)幼稚产业的立法方面,我们同样存在很大的欠缺。因此,经济贸易方面的法律法规急需按照WTO规则的要求加以修改和完善。     3、进一步增强政府管理经济贸易的透明度。政府管理透明度是现代市场经济的法制理念之一,也是世界贸易组织的基本原则之一。透明度要求主要规定在1994年《关税与贸易总协定》(GATT)第10条、《服务贸易总协定》(GATS)第3条、《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)第63条。WTO规则体系中的透明度原则,意味着要求各成员国在依法行政的前提下,还必须将有效实施的政府有关管理对外贸易的各项法律、法规、行政规章等政府行为规范迅速加以公布,从而使其他各成员国政府和贸易经营者知悉;各成员国政府之间或政府机构之间所签署的影响国际贸易法律与政策的现行协定和公约也应加以公布;各成员国应在其境内统一、公正、合理地实施各项法律、法规、行政规章等。    如前所述,WTO对政府管理的透明度有着明确的要求,凡是经贸领域里的行政规定和行政措施都要求公开,并且以“统一、公正、合理的方式实施”。然而,恰恰是在这一点上,我们的现状离WTO规则的要求存在着不小的距离。在政府管理的“武器库”里,一些半公开甚至是秘密的“红头文件”为数不少;一些地方不顾国家法律和中央政令,自行设定管制措施,地方保护和部门保护大行其道……所有这些,都与WTO的要求大异其趣。    4、大力改革行政审批制度。GATT第十条规定:任何缔约国除征收税捐或其他费用外,不得设立或维持配额进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入,或向其他缔约国领土输出或销售出口产品。WTO进一步加强了这方面的纪律。这就对我国的行政审批制度提出了挑战。行政审批制度是直到目前为止我国各级政府实施管理活动的重要手段,从中央政府一直到县一级政府以及行政部门都分别拥有层次不同的设定和实施行政审批事项的权力,尤其是在地方各级政府及所属部门当中,行政审批事项设定的随意性不同程度地存在着,这更增加了行政审批的数量和隐秘性。在我国“入世”前一段时期,地方各级政府清点行政审批事项数量都是动辄以千计,如上海的2027项,重庆的1106项,郑州的2308项。尽管当前各地都在按照WTO的要求对这些行政审批事项进行大规模清理,削减幅度大都在30%—40%甚至一半以上,但由于行政审批事项的设定无法可依,人们对其是否会“强烈反弹”心中无底。只有制定一部科学合理的行政许可法,真正解决行政审批事项的设定范围和种类、设定权限、设定程序等一系列关系到行政审批的性质和地位的重大问题,将行政色彩浓厚而公开性差的行政审批改为法治色彩强烈而透明度高的行政许可,并将许可的设定范围限定在一定的经济社会领域之内,将许可的设定权限控制在一定层次的机构之内,将许可程序法定化、公开化,这样才能有效解决政府管理的透明度和“统一、公正、合理”问题,防止任何一个“红头文件”就可以随意自我赋权,设定行政审批的现象发生。    5、对行政行为的司法审查制度有待进一步完善。行政司法审查制度是现代民主政治国家所确立的一项对行政权力实施进行有效监督的重要法律制度。WTO 规则体系中也包含着行政司法审查的要求。中国在加入WTO时已郑重地承诺了履行WTO的有关行政司法审查义务。所谓行政司法审查,就是指WTO要求各成员国在实施其有关对外贸易的法律、法规、规章和行政决定的过程中,必须为当事人提供申请复议和提起诉讼的机会的制度。    WTO规则特别要求,缔约各国(方)应保留或尽快建立司法的、仲裁的或者行政的裁判庭或程序,以便能够特别对有关海关事项的行政行为迅速进行检查和纠正。这一规定实际上是要求,对侵犯世贸组织原则和规则的行政行为必须具有足够有效的、公正的救济手段。应当说,在监督各级行政机关遵守世贸规则和我国政府所作的承诺方面,我国目前已经拥有了比较完备的法律手段和程序,我国的行政监察法、行政复议法与行政诉讼法,从行政权内部和外部两个方面形成了对各级行政机关的监督制约机制。同时,这一机制也为各类法人和社会组织以及其他市场主体提供了制衡行政权力的救济手段。然而,应当指出的是,这一机制无论从其结构本身还是从运行状况来看都有不尽如人意之处。一方面,由于上下级行政机关的“官官相护”以及眼下风行的“地方保护”、“部门保护”等因素的影响,并不是所有的行政违法行为都能够受到依法追究;另一方面,也是更为根本的,则是这一机制尚未确立“司法最终裁决原则”,也就是没有赋予司法权在解决法律争端方面的最终权威,这既表现为在有的现行立法中还存在排除司法机关对某类行政行为的司法管辖权的条款,更表现在行政诉讼法将行政法规、规章以及其他规范性文件排除在行政诉讼的受案范围之外的规定之中。很显然,入世后一旦当事人特别是外籍当事人对我国有关政府部门的贸易管理决定不服而提起法律争讼,我们就面临着现有的救济渠道不符合世贸规则要求的被动局面。因此,进一步修改行政复议法和行政诉讼法,使这两个法律的规定和内在逻辑互相衔接,同时改善复议机构的地位,使复议机构和复议程序更加中立,更加合理,更加客观公正,亦是当前行政法制建设当中不容忽视的课题。    四、我国行政法律制度改革的应遵循的基本原则    WTO规则对行政法律制度的要求是多方面的。我国行政法律制度的改革,不能零碎地修修补补,必须有正确的理念作宏观的指导。行政法律制度的根本目的主要是通过控制、规范行政权力,保障私人(包括企业)的权利和自由。美国著名行政法学者施瓦茨在其所著《行政法》中指出,行政法律制度的目的是“制约权力的膨胀和滥用,以免其损害私人权利”。中国政法大学博士生导师、著名行政法学者张树义教授也讲到,行政法的要义是控制行政权。根据WTO规则的要求,我国行政法律制度的改革应抛弃管理论的束缚,坚持控权论的基本理念,体现以下基本原则:    1、有限权力原则。有限权力原则是指根据行政权力的性质和特征,一切行政权都应当是有限的,它受法律的限制,受相对人权利的限制,受其他权力的限制,越权无效。这一原则可以分解为以下具体要求和标准:(1)、立法高于行政;(2)、凡只能由法律规定的事项,应当由法律保留;(3)、权力设定时应当授予相对人相应的权利;(4)、行政权非有法规依据,不得使公民负担义务或侵害其权利;(5)、行政权非有法规依据,不得免除特定人在法规上的义务或为特定人设定权利;(6)权力设定应当规定行政责任;(7)、权力设定应当有纵向(上下级)分配;(8)、权力设定应当考虑横向分工;(9)、自由裁量的法律规定应当辅之以合理性要求。    2、正当程序原则。正当程序原则可分解为以下具体要求和标准:(1)、事前通知利益关系人;(2)、听证;(3)、辩解或代理人辩解;(4)、行政主体公正无私;(5)行政决定的过程必须是理性推论过程;(6)、自由裁量必须有程序控制;(7)行政效率应当从相对人方面考虑;(8)、程序违法的行政行为应视为无效。    3、责任行政原则。责任行政原则是指行政主体必须对自己的行为承担责任。其具体要求和标准包括:(1)、行政活动应当处于责任状态;(2)行政责任的承担以违法、不当或损害为前提;(3)对行政赔偿应当进行合理的归责;(4)对侵害和损失应给予行政救济;(5)、违法行政行为的确认权属于特定机关;(6)司法审查一般应当是终局裁判。    根据以上三原则,通过修改或制定科学的行政法律制度,矫正政府的定位,规制行政权的实体内容和程序,真正把政府打造为有限政府、责任政府、公正政府、法治政府、有为而有不为的现代社会所需要的政府,才能使我国这艘古老的航船,焕发新的生机和活力,航行在WTO的航线上,胜利到达理想的彼岸。    五、行政法律制度改革的几点整体要求    入世对我国行政法制建设提出了严格的要求和严峻挑战。需要我们解放思想,勇敢面对,及时、大胆地对行政法律制度建设的思路、步骤和思想认识进行调整。第一,在立法上,需要改变过去一贯坚持的成熟一个制定一个的立法模式,根据WTO规则要求,采取整体推进模式。在加强规范政府方面,尽快制定行政许可法、行政收费法、行政强制法、行政程序法等基本法律,彻底转变政府职能,改变行政管理和执法方式,增强政府透明度;在货物贸易、服务贸易以及与贸易有关的知识产权领域,制定反倾销法、反补贴法、反垄断法、电子商务法、农业税法、金融退出法、存款保险法、信托业管理法、投资基金法、商业秘密保护法等,填补我国在相关领域的立法空白。    第二,与WTO原则、规则相呼应,全面展开旨在减少贸易壁垒、消除贸易歧视的立法清理,包括国务院及其部门的法规、规章,最高人民法院的司法解释,以及大量的地方性法规、规章和红头文件、内部文件等。通过清理,不允许违反WTO协定和中国对外承诺的法律规范存在,不允许地方的法律规范违反中央的法律规范,不允许不同层次的法律规范相矛盾。                        第三,主动、彻底转变观念,在制度入世的同时,做到思想入世。中国一直奉行“洋为中用”,观念里隐含着对舶来品的消极、被迫接受的无奈,对外国法以及国际条约、国际惯例所采取的态度始终是谨慎地吸收、借鉴、移植。在我们经历了从“复关”到“入世”的艰难谈判之后,我们的切肤体会是,不论各国法制发展的历史如何,对国际规则、特别是经贸交往的规则必须主动接受、吸收,对自己不合时宜的法律制度必须决然抛弃。因为随着国际经济全球化的发展,法律全球化是必然趋势,法制原则中的“法律国家意识”必须向“法律世界意识”转变。只有思想上有这样的认识,才能真正主动利用WTO的好的机制,发展自我,超越自我,建设社会主义政治文明和物质文明、精神文明,实现中华民族的伟大复兴。(全文共5915字)参考文献:1、张树义:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1993年版。2、罗豪才:《行政法学》,中国政法大学出版社1999年版。3、姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2001年版。4、袁曙宏:《社会变革中的行政法制》,法律出版社2001年版。5、姚锐敏:《依法行政的理论和实践》,法律出版社2000年版。6、金国坤:《依法行政的现实基础》,中国政法大学出版社2001年版。7、孙笑侠:《法律对行政的控制—现代行政法的法理解释》,山东人民出版社1999年版。8、美]施瓦茨著,徐炳译:《行政法》,群众出版社1983版。9、肖金明:《中国入世背景下政府法制要点》,载《法学家》2002年第4期。10、石佑启:《WTO对中国行政法治建设的影响》,载《中国法学》2001年第1期。11、郑传坤:《加入WTO对中国行政法制的挑战与改革》,载《现代法学》2001年第5期。12、杨海坤:《加入WTO对中国政府的巨大积极影响》,载《法学杂志》2002年第3期。13、刘惠荣、徐祥民:《WTO对我国法制建设的影响》,载《当代法学》2002年第4期。