试析我国行政诉讼的受案范围

内容摘要：受案范围制度在行政诉讼中具有重要的意义。我国现有的行政诉讼受案范围的规定存在立法确定方式不科学和范围狭窄等缺陷，在建设法治国家的今天，应借鉴其他国家规定受案范围的通常做法，实行行政行为可以审查的假定原则，改变现有规定方式的不科学现状，扩大行政诉讼受案范围。    主题词：行政诉讼 受案范围 缺陷 重构    行政诉讼受案范围，是指人民法院受理行政案件，解决行政争议的范围，即法律授权人民法院在多大范围内对行政主体的行政行为进行司法审查。对相对人而言，受案范围也就是诉权的范围，即只有列入受案范围的行政行为，相对人才享有诉权，才能提起行政诉讼。对行政机关来说，受案范围决定着其哪些行为可能受到法院的司法审查，属于行政诉讼受案范围的行政行为，行政机关有义务接受审查，反之，则有权拒绝。因此，行政诉讼受案范围是行政法中一个重要的问题，它直接影响到行政诉讼制度整体功能的发挥。    在现代社会，随着行政权的扩张，行政机关与公民的关系日益密切，行政争议也越来越多。但并不是所有的行政争议都能进入行政诉讼程序。“受案范围”的提出即意味着人民法院解决行政争议的范围是有限的。在不同国家，由于政治、经济、文化及法律传统的影响，行政诉讼受案范围的宽窄不一。随着我国加入WTO，学术界许多学者对我国行政诉讼受案范围存在的问题，进行了较全面、深入的分析，提出了许多好的建议。本文通过比较借鉴世界上主要国家确定行政诉讼受案范围的通常做法，反思我国行政诉讼受案范围的缺陷，并对如何完善我国行政诉讼受案范围的相关规定，提出了自己的看法。    一、确定行政诉讼受案范围不同方式的分析    受案范围需要运用一定的方式才能得到明确的表达，各个国家确立行政诉讼受案范围的方式不尽相同。英美国家采取以判例来确立受案范围的方式，即某一行政案件是否归于法院的受案范围取决于其是否符合由法院判例形成的一些规则；而德、日等国主要采取的是以制定法来确立受案范围的方式。 [1]至于如何具体确定行政诉讼受案范围，主要有四种方式：    1、概括式，如美国、日本等。美国《联邦行政程序法》第702条规定：凡是因行政机关而使公民或其他组织的法定权利受到不法侵害或受到不利影响或损害，不论其为抽象行政行为还是具体行政行为，均可纳入行政诉讼范围。又如《日本国宪法》第76条规定：“行政机关不得进行作为终审的审判。”《法院法》第3条规定：“法院，除日本国宪法有特别规定外，有权审判一切法律上的争议。”可见，美国和日本在此方面均为概括性的规定。    2、列举式，如瑞士、战前的日本等。瑞士行政法院依据其联邦宪法规定主要受理涉及税务的案件、由国家机关失职引起的案件、涉及社会保险的案件等。[2]战前日本“行政法院只审判法律、敕令允许向法院起诉的事项，即（1）有关租税及手续费课赋的案件，但海关关税除外；（2）关于租税滞纳的案件；（3）关于拒绝或取消营业执照案件；（4）关于水利及土木案件；（5）关于评定土地官民所有的案件。[3]       3、排除式，如英国、法国等。排除式即除了排除性内容，其余都是司法审查的范围。如法国排除的范围包括私人行为、立法机关的行为、外国机关的行为和政府行为五类。[4]除此五类，其余均可由法院进行司法审查。    4、概括+排除式，如德国、韩国等。该种模式即法院对一切行政案件原则上都有权进行司法审查，除法律另有排除性规定以外。德国基本法第19条第4款规定：“任何人的权利如遭到公共机关的侵犯，可向法院提出诉讼。如管辖范围没有明确规定，可向普通法院提出诉讼。第10条第2款不受本款条文的限制。”《联邦行政法院法》第40条第1款规定行政诉讼的受案范围：“所有不属于宪法范围的公法争议，如果联邦法律没有明确的规定由其他法院处理，都可以提起行政诉讼。州法领域的公法争议可由州法分配给其他法院处理。”从以上可看出也是概括规定又排除了宪法范围的案件和基本法第10条第2款规定的案件。[5]       分析上述四种模式可以看出，无论是英美法系还是大陆法系的国家，其确定行政诉讼受案范围有以下共同特点：    1、以司法最终裁决为原则。无论是英美法系国家还是大陆法系国家，大多实行司法终局的法治原则。在行政诉讼受案范围问题上，实行的是可以审查的假定原则，政府所有的行政行为均属于法院司法审查的范围，建立的是一种司法终局的制度。即使有排除性规定，也是以政府的行政行为接受司法审查为原则，不接受为例外。    2、从行政行为的角度来确定行政诉讼受案范围。明确行政行为的含义，以确定行政诉讼受案范围是世界上主要国家的通行做法。无论是抽象行政行为，还是具体行政行为，无论是内部行政行为，还是外部行政行为，大多数国家均纳入了行政诉讼受案范围，这种做法有利于充分保护公民、法人或其他组织的诉权，也有利于监督行政机关依法行政，值得借鉴。    3、从公民的宪法权利出发来界定行政诉讼受案范围。这一点与我国仅从人身权、财产权的标准界定行政诉讼受案范围不同。只要公民的宪法权利受到了行政机关行政行为的侵犯，就有权向法院提起行政诉讼，这更有利于保护公民的基本人权，是人权保障原则的体现。    4、确定行政诉讼受案范围的方式科学合理。大多数国家是在实行可以审查的原则前提下实行概括式的规定，充分肯定了法院的司法审查权，一般无正面列举式规定，只是以否定性排除式来对相关内容加以排除，来确定行政诉讼受案范围，相对更科学、更合理。    二、我国关于行政诉讼受案范围的规定及存在缺陷   （一）我国关于行政诉讼受案范围的规定    我国《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）总体上采用了“概括+列举+排除”的模式。在《行政诉讼法》中，第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”显然是对行政诉讼受案范围的一种概括性规定，第11条是正面列举式规定，第12条是明确的排除式规定。《解释》则采取“概括+排除”模式，对原告、被告、可诉行政行为的概念作了从宽解释，对不得提起行政诉讼的范围作了从严解释，其第1条第1款采用概括式规定，第2款属排除式规定方式。总体而言，我国采用了“概括+列举+排除”的方式。到目前为止，世界上也只有我国采用了这一方式。    在受案范围的具体内容方面，我国有以下特点：    1、实行不予审查的假定原则。我国在确定行政诉讼受案范围时实行不予审查的假定原则，即法院不享有对政府行政行为进行司法审查和监督的权力，不得受理任何行政案件，除非有明确的法律规定，人民法院受理行政案件以及可以受理哪些类型的行政案件完全取决于法律的规定，有学者亦称之为“司法审查法定原则”。    2、与西方国家从行政行为出发确定行政诉讼范围不同，我国行政诉讼法仅规定行政诉讼受案范围限于具体行政行为，排除了抽象行政行为，限于外部行政行为，排除了内部行政行为。    3、从公民的人身权、财产权出发界定我国的行政诉讼范围。人民法院依法只受理对侵犯公民、法人或其他组织的人身权和财产权不服提起的诉讼，而公民的其他宪法权利如政治权中的平等权、选举权和被选举权以及结社、出版、示威、游行等权利；经济、文化、教育权利中的受教育权、劳动权、人身自由和宗教信仰自由权利中的人格尊严、宗教信仰权利；特定弱势群体如婚姻、家庭、老人、妇女、儿童的权利受到行政主体侵害时，公民是否可以提起诉讼，《行政诉讼法》则无相关规定。   （二）存在的缺陷    我国行政诉讼法对行政诉讼范围的规定，是特定历史条件的产物，是由于对行政诉讼范围问题缺乏全面、正确的认识，在指导思想上过分强调对行政诉讼范围的限制而造成的。随着我国市场经济的发展和人们民主法治意识的增强，这种僵化的模式不能充分保障诉权的实现，不能适应不断发展的人权保障要求，越来越显现其缺陷和弊端。    1、实行不予审查的假定原则，行政诉讼范围的大小取决于法律法规的明确规定，所以建立的是不完整的司法审查制度，在“法无明文规定”的情况下，公民的权益受到行政主体的侵害则无救济方式，造成巨大的权利救济真空。    2、列举的受案范围过于狭窄。行政诉讼受案范围仅限于具体行政行为，排除了抽象行政行为，仅限于外部行政行为，排除了内部行政行为，这与西方国家从行政行为出发来确定行政诉讼范围，行政行为皆有可诉性的做法不同，这是其一。其二，人身权、财产权的限制。如上面所述，公民的人身权、财产权以外的合法权利受到行政主体侵害时得不到保护。行政诉讼法应当保护的是公民、法人或者其他组织行政活动中受到不利影响或侵害的所有合法权益。另外，这与《行政复议法》也不一致。行政复议法规定的范围并不限于人身权和财产权的范围，而是所有侵犯行政相对人合法权益的行为都可以申请行政复议的。因而人身权、财产权的限制规定限制了行政诉讼受案范围，也使其与《行政复议法》产生了立法规定的不一致，这种情况必然导致实践中法院审查行政行为的法律障碍。其三，《行政诉讼法》第12条规定了人民法院不予受理的事项，包括：  （1）国防、外交等国家行为；（2）行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定，命令；（3）行政机关对行政工作人员的奖惩、任免等决定；（4）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。也就是说，国家行为、抽象行政行为、内部行政行为以及行政机关的终裁行为均被明确排除于行政诉讼受案范围之外，这与国外主要国家通常只排除国家行为且司法审查终局的原则不符，剥夺了受上述四种行政行为侵害权益的行政相对人的诉权，同样违背了人权保障的通行原则。    3、确定行政诉讼范围的方式混乱不科学。主要表现在：（1）行政诉讼法第2条是对行政诉讼范围的概括式规定，第11条第1款又进行了正面列举，且列举内容已包括在第2条中，显然无此必要；第2款的补充性规定更显得多余。（2）第2条规定已将行政诉讼范围限定于具体行政行为，则第12条第2款规定抽象行政行为不属于行政诉讼受案范围就有画蛇添足之嫌，这是逻辑上的混乱。    另外，对法院应当受理的案件，采取列举的方法加以规定亦不科学。列举的方法明确清楚，但是这里用了正面列举甚为不妥，因为无论列举多少可以受理的案件，总难免出现“挂一漏万”的问题，这是立法理念上的缺憾。表面上看来，在有“概括+排除”的规定情况下，列举可诉行为，并无不妥之处，其实不然。长期以来，从法理学到部门法学，均受传统的“法律工具论”的毒害，骨子里又存在“法无明文规定不得为之”的错误理念，导致大多数民众以至法院的法官也普遍认为法律明文规定的东西才可尊之行之，所以第11条第1款的正面列举可诉行政行为的做法导致了我国行政诉讼实践中，法院只受理这款列举的行政行为，而无视第2条的概括式规定。民众亦只起诉此几类行政行为，而不知其他。这实际上是限制、剥夺了行政相对人的诉权。因而，必须在修改我国行政诉讼法时加以修改。    4、还存在其他一些技术层次的问题，如行政行为的标准不一致。第11条列举的行为根本不是同一层次的概念，同一条款下的不同的项规定的具体行政行为采用了不同的划分标准，如行政处罚、行政强制措施、行政许可，是以行政行为的实施过程为标准，违法设定义务、侵犯人身权财产权是以行政行为的内容为标准，而没有依法发给抚恤金，则是以行政管理领域为标准。[6]       三、关于重构我国行政诉讼受案范围的思考    由于我国行政诉讼法规定的行政诉讼受案范围在认识、观念、方式上存在上述缺陷，笔者认为很难在现有基础上进行技术性的修改和补充。如简单地将抽象行政行为或其他类型的行政行为纳入行政诉讼范围，只能暂缓目前所处的困境，并不能从根本上解决问题，在以后实践中还会遇到新的问题，出现新的困惑。因而，彻底打破现有模式，重构我国行政诉讼受案范围的基本框架，建立一种完整的司法审查制度有其重要的意义，也是必要的，可行的。    根据前面的分析，借鉴外国的通行做法，反思我国现行规定的缺陷和弊端，重构我国的行政诉讼受案范围应遵循以下原则：（1）实行可以审查的假定原则，坚持司法终局的法治原则； （2）从行政行为和公民宪法权利出发界定行政诉讼范围； （3）规定方式遵循科学、合理的原则，采取概括加排除式规定行政诉讼范围将更合理，更适应我国的具体国情，我国应采用这种模式；（4）重构我国的行政诉讼范围还应结合我国的具体国情——行政诉讼的实践、公民的法律理念以及法院的实际审查能力。    根据以上原则，笔者认为，我国行政诉讼受案范围在总体上应采用“概括+排除”的方式。     所谓概括式，应依据可以审查的假定原则，肯定人民法院对行政主体的所有行政行为有全面审查和监督的权力，与此同时也就肯定了公民、法人或者其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的行为侵害其合法权益，有向法院提起诉讼的权利，因而，现行行政诉讼法第2条中的“具体行政行为”应改为“行政行为”，从行政行为的角度出发来概括规定行政诉讼受案范围。同时，废除第11条的正面列举式的规定。    所谓排除式，是采用列举法对不应属于人民法院受案范围的个别事项予以明确的排除。现行行政诉讼法第12条即是列举式排除，该条在规定方式上没有什么问题，但对其内容应重新进行合理的安排。     首先，第12条第1项规定的 “国防外交等国家行为”，主要指国务院、中央军委、国防部、外交部等以国家名义实施的国防和外交行为，以及国家机关宣布紧急状态，实施戒严和总动员等行为。世界上主要国家均把此类行为排除于行政诉讼范围之外，我国也应如此。故保留该项。    其次，第2项规定的“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”均为抽象行政行为，属于行政行为的范畴，按可以审查的假定原则和世界各国通行的做法，应纳入行政诉讼受案范围，不应列为排除之列。    再次，第3项规定的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”主要指行政机关做出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。这是一种内部行政行为，亦属于行政行为的范畴，应属于行政诉讼的范围。现行行政诉讼法将其排除行政诉讼范围，则如果公务员的相关合法权益受到行政主体的侵害，只能提起行政复议，理论上赋予行政主体“自己做自己案件的法官”的权利，很大程度上使其权利救济机制不健全。在行政主体不公正的情况下，应赋予行政机关工作人员诉权，把此种情况列入行政诉讼范围。    最后，第4项规定的“法律规定的由行政机关最终裁决的具体行政行为”，按照司法最终裁决的法治原则，行政机关不应享有最终裁决权，故本项应删除。    综上所述，修改后的行政诉讼法关于受案范围的规定应具体表述为：    公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益可以提起行政诉讼。    人民法院不受理公民、法人或其他组织对下列事项提起的诉讼：1、国防、外交等国家行为；2、法律规定人民法院不予受理的其他事项。    参考文献：    [1]张树义.行政法与行政诉讼法学[M].北京:高等教育出版社,2003.       [2]杨海坤.跨入21世纪中国行政法学[M].北京:中国人事出版社,1999.       [3]陈天本.行政诉讼的受案范围[J].北京:行政法学研究,2001,(4).       [4]喜子.反思与重构:完善行政诉讼受案范围的诉权视角[J].北京:中国法学,2004,(1).       [5]郝明金.行政诉讼范围的反思与重构[J].北京:行政法学研究,2003,(1).       [6]陈宏光,尚华.行政诉讼范围的动态分析与现实思考[J].北京:政法论坛,2002,(1).